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18. Oktober 2011 Sozialpolitik

Zur Neuorientierung der Hamburger Kinder-, Jugend- und Familienpolitik

In den letzten Monaten hat hierzu eine intensive Diskussion nicht nur in der Hamburger Öffentlichkeit stattgefunden. Ein Papier der Staatssekretäre der SPD regierten Länder Hamburg, Bremen und Berlin, in dem „eine Änderung der Rechtsgrundlagen im SGB VIII“ vorgeschlagen wird, sorgte für Aufregung. Die Stadtstaaten verabredeten in diesem Papier, dass Hamburg federführend für den Herbst 2011 dazu einen Vorschlag erarbeitet. Auf der Tagesordnung stand der Versuch die Abschaffung b.z.w. Einschränkung von Rechtsansprüchen im Jugendhilfegesetz vorzunehmen.  Nicht minder brisant war die Begründung: Steigende Kosten im Bereich der Hilfen und Erziehung. Im Jahre 2010 wurden gemäß dieser Runde rund 7 Mrd. €  für 810 000 Kinder und Jugendliche bundesweit ausgegeben. Die Lage wird in diesem Papier wie folgt beschrieben: „Vielmehr ist ein kaum noch zu steuerndes Angebot unterschiedlicher Einzelhilfen zu beobachten, die nur im Ausnahmefall, mit den Regeleinrichtungen der Frühen Hilfen, der Kindertagesbetreuung oder den Schulen verbunden sind.“(1) Im gleichen Papier wird der Sozialraum wieder entdeckt. Mit zusätzlichen Geldern soll in diesen Bereich umgesteuert werden. Inzwischen ist nach harten Protesten eine Gesetzesänderung wohl vom Tisch. In einem Papier der Behörde für Arbeit, Soziales, Familie und Integration (BASFI) vom 24. August 2011 mit dem Titel „Hilfen zur Erziehung  – Konzeptionelle Vorschläge zur Weiterentwicklung und Steuerung“ heißt es dazu lapidar auf Seite 5: „Eine Abschaffung des individuellen Rechtsanspruchs ist nicht vorgesehen.“  Stattdessen wird versucht, mit fachlichen Vorgaben in Form von Kontrakten und zusätzlich bereitgestellten Geldern für die Bezirke,  Fälle „einzusparen“ und so die Senkung  der HzE-Fallzahlen zu bewirken. Dieser Beitrag versucht, die Ursachen und Hintergründe der Debatte zu beleuchten.

Ausgangslage:

Seit 2004 steigen die Fallzahlen und die Ausgaben für die Hilfen zur Erziehung (HZE) in Hamburg. Betrugen die Ausgaben 2004 noch rund 132 Millionen, so betrugen sie  2010 rund 230 Millionen Euro.  Im ersten Halbjahr 2011 befanden sich (2) über 10 000 Kinder und Jugendliche in HZE - Maßnahmen (3). Der Hamburger Senat kalkuliert für 2011  mit rund 233,3 Millionen Euro. Vor diesem Hintergrund versucht der Hamburger Senat wie auch schon der Vorgängersenat in der Hamburger Kinder-,Jugend- und Familienpolitik die Kosten von HZE zu begrenzen und dafür sozialräumliche Angebote und Hilfen aufzubauen. Die Neuausrichtung betrifft auch die Verknüpfung mit den Regelangeboten (Kindertagesbetreuung und der Schule) und der sozialen Infrastruktur. Vor diesem Hintergrund sind die mit dem Landeselternausschuss (LEA) vereinbarten Verbesserungen im Kita-Bereich zu sehen. (4) Hier hat die Verlagerung der Horte an die Grundschulen ihren Ursprung. Sie sollen die Rechtsansprüche auf Bildung und Betreuung für Kinder aus Hartz 4 Familien wiederherstellen. (5) Hier sind die zusätzlichen Gelder für die Sozialräumlichen Angebote und Hilfen (SAH) verortet. Rund 10 Mio. € hat der Senat den Bezirken für diese Maßnahmen zugesagt (6). Diese sollen die völlig unterfinanzierte soziale Infrastruktur stärken und wird die Defizite im Bereich des Sozialraumes lediglich abmildern. An keiner Stelle wird von Seiten der Behörde die Möglichkeit erwogen, dass die Kostensteigerungen mit einer Zunahme der Problemlagen in der Gesellschaft zu tun haben könnten. Der Beitrag will hierzu Hinweise liefern.

Sensibilisierung beim Kinderschutz

In den vergangenen Jahren wurde mit Ausnahme der Partei DIE LINKE von allen in der Bürgerschaft vertretenen Parteien in Hamburg  vor allem die „Sensibilisierung beim Kinderschutz“ als Argument für die steigenden Fallzahlen und Ausgaben verantwortlich gemacht. Dies Argument wird auch auf Seiten der Träger immer wieder ins Feld geführt. So äußert sich der Geschäftsführer der Arbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (AGFW) in der Welt vom 26.08.2011: „Gestiegene Kosten und Fallzahlen haben mit der höheren Aufmerksamkeit beim Kinderschutz und den gesellschaftlichen Rahmenbedingungen der Familien zu tun.“ Der Verweis auf die höhere Aufmerksamkeit beim Kinderschutz war auch gängiges Argument aller Parteien in den Debatten im Familienausschuss. Fragen der Fraktion DIE LINKE, was sich denn hinter dieser Aussage für inhaltliche Argumente verbergen, wurde regelmäßig mit dem Hinweis auf die 2005 und 2009 verstorbenen Kinder Jessica und Lara Mia gekontert. Der Hinweis von uns auf die Einführung des Kita-Gutscheinsystems und die damit verbundenen Kürzungen von Rechtsansprüchen von Kindern Erwerbsloser und Migranten, der Verweis auf die Kürzungen der Personalschlüssel in den Kitas in 2005 und die Hartz 4 Gesetzgebung sowie die Kürzung der sozialen Infrastruktur (z.B. Häuser der Jugend, Bauspielplätze, etc.) regelmäßig mit Gelächter quittiert. Dabei greift der Verweis auf die „Sensibilisierung beim Kinderschutz“ nicht nur inhaltlich zu kurz, sondern ist auch zeitlich nur schwer einzuordnen.  So beginnen die Steigerungen der Fallzahlen und der Ausgaben schon vor dem Tod von Jessica im Jahre 2005 und der Tod von Lara Mia im Jahre 2009 markiert eher den bisherigen Endpunkt dieser Entwicklung. Sicher haben diese beiden Todesfälle auch Einfluss auf die Entwicklung der Fallzahlen gehabt, weil der in die Kritik geratene ASD in der Folgezeit im Zweifel eher die Herausnahme aus der Familie verfügte, um auf der sicheren Seite zu sein. Aber der Verweis auf erhöhte Anzeigenbereitschaft bei Kindeswohlgefährdung allein reicht für die Erklärung der Entwicklung nicht aus. In diesen Zusammenhang gehört auch das Argument der „starken Stellung der freien Träger“, die das System immer teurer machen würden. Abgesehen davon, dass die starke Stellung von der Stadt politisch gewollt  und ausgebaut worden ist und so zum Beispiel im Haushalt als Vorrang  der Berücksichtigung für die Vergabe von Projekten genannt wird, ist dieser Vorwurf nicht wirklich seriös belegt. Argumentiert wird hier mit dem Bestreben der Träger an einer einmal beschlossenen HZE festzuhalten.

Ursache:  Hartz 4 und Kinderarmut

Die Einführung der Hartz-Gesetze hat zu einer großen Ausweitung von Armut und Unterbeschäftigung geführt. Rund 12 Millionen Menschen sind von Armut betroffen. Die Kinderarmut hat sich seit Einführung von Hartz 4 auf drei Millionen bundesweit verdoppelt. In Hamburg lebt jedes 4. Kind zur Zeit in Armut. Auf die ganze Stadt bezogen sind das rund 55 000 Kinder unter 15 Jahren, die abhängig von ihren Eltern von ALG II leben müssen. (7) Dazu kommen noch die Jugendlichen und jungen Erwachsenen bis 25 Jahre. Qualitativ bedeutet Hartz 4 für Jugendliche ein Leben in einer Zwangsgemeinschaft. Jugendliche dürfen nicht ausziehen, auch wenn sie sich nicht mit ihren Eltern verstehen. Das führt zu vermehrten Konflikten in der Familie. Hilfen zur Erziehung sind momentan der Weg, um aus so einer Situation heraus zu kommen. Armut hat sich aber in den letzten Jahren auch verfestigt. Wer als Kind in Armut aufwächst, der endet oft als Jugendlicher ohne Schulabschluss und Ausbildung. Die Hartz -Gesetze sind auch ein Instrument der sozialen Kontrolle. Die Betroffenen sind einer „Verfolgungsbetreuung“ ausgesetzt. Ihre Wohnungen werden inspiziert, das richtige Ausgeben der Gelder überwacht, sie werden mit Maßnahmen in „Bewegung“ gehalten und mit Bürokratie überschüttet. Dieser Stress kann nicht ohne Konsequenzen für die Situation in der Familie bleiben. Konflikte sind verstärkt vorprogrammiert, zumal diese Situation über Jahre anhält. Dies gilt auch für das Kinderjugendhilfegesetz (KJHG). Die dort festgelegten Rechtsansprüche haben einen Doppelcharakter. Sie sind sowohl Kontrollinstrument des Staates gegenüber den Kindern und Jugendlichen und ihren Familien. Sie individualisieren gesellschaftliche Probleme. Dies gilt in besonderem Maße für die Sozialpädagogische Familienhilfe. Aber die Hilfen zur Erziehung sind auch eine Möglichkeit für Kinder und Jugendliche aus ihren Familien herauszukommen und ein eigenes Leben zu führen. In Jugendwohnungen finden sich auch viele Jugendliche, denen die Hartz Gesetze ein eigenständiges Leben verwehren und für die dies eine Möglichkeit darstellt, den dortigen Verhältnissen zu entkommen.

Ursache: Abbau sozialer Infrastruktur

Schon in rot-grüner Verantwortung hatte es massive Eingriffe in die soziale Infrastruktur der Stadt gegeben. Mit der Übernahme der Regierungsverantwortung durch den Bürgersenat im Jahre 2001 wurde dieser Kurs weiter verschärft; Privatisierung und Unterfinanzierung von Bildung eingeleitet und fortgeführt; die soziale Infrastruktur wird zusammengestrichen und die soziale Kontrolle ausgebaut. (8) Thomas Böwer (SPD) schreibt zu diesen letzten 10 Jahren in einem Vermerk für Olaf Scholz: „In den vergangenen 10 Jahren ist die soziale Kluft zwischen arm und reich in Hamburg gewachsen. Die kleinsten und schwächsten haben die größten Lasten tragen müssen. Heute lebt im reichen Hamburg jedes fünfte Kind in Armut. ….“ (9) Der Sachverhalt ist richtig beschrieben. Die Mitwirkung der SPD wird aber verschwiegen. Der Widerstand von Gewerkschaften und Sozialpolitischer Opposition genauso wie die Bambule- Demonstrationen von 2002 gegen die Kürzungen werden nicht erwähnt.

Das Konzept des Bürgersenates bestand aus folgenden Komponenten: Ehrenamtliche Arbeit statt sozialer Infrastruktur, soziale Kontrolle und Individualisierung in Form von Hilfen zur Erziehung und Geschlossene Unterbringung in der Feuerbergstraße für diejenigen, die das System nicht akzeptieren. In der Folgezeit misslingen die Kampagnen zur Gewinnung von Pflegeeltern, die geschlossene Unterbringung – anfangs von den Senatoren Schnieber Jastram (CDU) und Schill (PRO) für 200 Jugendliche geplant, schmilzt auf 12 Plätze – scheitert grandios. Ein Skandal jagt den nächsten und es wird ein Untersuchungsausschuss eingerichtet. Am Ende wird die Feuerbergstraße geschlossen. Bei gleichzeitigem Scheitern der Kampagnen zur Gewinnung von Pflegeeltern, bleibt nur noch ein Instrument. Die Hilfen zur Erziehung. Selbst dieses Instrument ist unterfinanziert. Viele Stellen beim Allgemeinen Sozialen Dienst waren und sind nicht besetzt, die Arbeitsbedingungen und die Bezahlung der KollegInnen waren und sind mies. Hier kommt es nach dem Tod von Jessica zu einer ersten Umstrukturierung in der Arbeit. Es werden weitere Stellen aufgebaut. Kinderschutz kommt als zusätzliche Aufgabe auf die Kolleginnen zu. An den Arbeitsbedingungen der Beschäftigten ändert sich wenig. Sie schreiben kollektiv Überlastungsanzeigen und machen in Aktionen auf ihre Arbeits- und Lohnbedingungen aufmerksam.(10) In dieser Situation beginnt die Koalition aus CDU und GAL mit der Umsteuerung in die „Neuen Hilfen“. Der Sozialraum wird entdeckt. CDU Senator  Wersich versucht erfolglos die Ausgaben bei den Hilfen zur Erziehung zu begrenzen.

Im Papier der BAFSI vom 24.8.2011 wird die aktuelle Situation beim ASD vom neuen Senat wie folgt zusammengefasst: „Die derzeit hohe Fluktuation im ASD gefährdet die Ziele der Reform. Auch deshalb muss sichergestellt werden, dass die Arbeitsbedingungen im ASD so verbessert werden, dass die Schlechterstellung gegenüber vergleichbaren Arbeitsplätzen (z.B. bei freien Trägern oder im Umland) überwunden wird und insbesondere für junge Kolleginnen und Kollegen ausreichend Qualifizierungs- und Supervisionsmöglichkeiten und ein Einarbeitungsprogramm bestehen.“ Vor diesem Hintergrund sind auch die 10 Thesen von Staatsrat Pörksen auf dem 14. Jugendhilfetag  in Stuttgart vom 8. Juni 2011 zu sehen. „Der Ausbau kommunaler Infrastruktur für Kinder, Jugendliche und Familien kann nicht gelingen, wenn die dafür erforderlichen Gelder vorrangig in nachsorgende Sozialleistungen fließen.“ So richtig die Beschreibung dieses Sachverhalts ist, so ist doch seine  Aussage im selbigen Referat „eine bessere Kinder- Jugendhilfe ist die preiswertere“ mindestens irreführend. Wenn der Senat jetzt zusätzliche Gelder für den Sozialraum zur Verfügung stellt, dann wird nur ein kleiner Teil der Finanzen ersetzt, die in den letzten Jahren gekürzt worden sind.

Ursache: Die Privatisierung und Unterfinanzierung von Bildung

Im Jahre 2003 führt der Bürgersenat das Kitagutscheinsystem ein. Auch hier hatte der rot-grüne Vorgängersenat die Vorarbeit geleistet. Mit dem Kitagutscheinsystem werden die Kitas privatisiert und der Zukauf von Bildung ermöglicht. Ganztagsplätze für Kinder von Migranten und Erwerbslosen in der Regel abgeschafft, weil das Kita-Gutscheinsystem die Berufstätigkeit der Eltern als Voraussetzung für einen Kitaplatz in den Vordergrund rückt. Das Recht auf frühkindliche Bildung ist nachrangig. 2004 werden die Personalschlüssel für die Kitas gekürzt. Auch hier wird Widerstand geleistet. (11) Anstatt in Bildung und soziale Infrastruktur zu investieren,  fließt das Geld in  „Leuchtturmprojekte“ wie die Elbphilharmonie.

Stand der Diskussion zur Neuausrichtung der Jugendhilfe

Weder in den Kontrakten der Fachbehörde mit den sieben Bezirken noch im Papier der BASFI vom 24.08.2011 wird die Möglichkeit erwogen, dass die Kostensteigerungen im HZE Bereich mit den oben erwähnten gesellschaftlichen Ursachen zu tun haben könnten. Auch der Zusammenhang zwischen dem Ausgabenanstieg in diesem Bereich, den Kürzungen in der sozialen Infrastruktur und der zunehmenden Armut von Teilen der Bevölkerung wird nicht zur Kenntnis genommen. Die zusätzlichen Gelder werden in den Kontrakten ausdrücklich an einzusparende HZE Maßnahmen gekoppelt. Es steht also eher die Konsolidierung des Haushaltes im Vordergrund, anstatt die fachlich richtige Hilfe zu veranlassen. Der Bezirk Mitte ist hier das Extrembeispiel. Sheriff Schreiber baut den ASD zu einer Überwachungsinstitution zur Einsparung von Hilfen zur Erziehung aus. Hier wird gegen aus Sicht der Behörde „unfähige oder unwillige“ Familien agiert, anstatt Hilfen anzubieten. Besonders deutlich wird diese Haltung, wenn zusammenarbeitsunwilligen Eltern mit einem Grundrechte einschränkenden familienrechtlichen Verfahren nach  §1666 BGB gedroht wird.(12) Die zur Verfügung stehenden Instrumente werden nicht fachlich analysiert, sondern ausschließlich unter Effizienzgesichtspunkten berücksichtigt. Das gilt für die Diskussion um die Sozialpädagogische Familienhilfe (SPFH) genauso wie für die Gruppenarbeit. Nicht der oft stattfindende Kontrolleingriff in die Lebenswelt der  betroffenen Familien wird kritisch hinterfragt, sondern die Effizienz der Hilfe angezweifelt. Wie in der Dokumentation Kinderschutz formuliert, geht es der BASFI eindeutig darum, die etwa 250 Vereine, die in Hamburg einen Großteil der Sozialarbeit leisten, stärker zu kontrollieren, auf Effizienz zu trimmen und leistungsabhängiger zu bezahlen, als das bisher der Fall war.(13)

Konsequenzen

Für die Partei und Fraktion DIE LINKE muss eine solche Analyse Konsequenzen haben. Die jetzt vom SPD Senat ins Auge gefasste vorrangige Bereitstellung von zusätzlichen Mitteln zur Stärkung der Sozialen Infrastruktur ist richtig, auch die Koppelung mit den Regelsystemen im Bereich der Bildung. Den historischen Zusammenhang zu den stattgefundenen Kürzungen in den Regelsystemen und der sozialen Infrastruktur der letzten 10 Jahre zu vernachlässigen, ist fatal. Die Offene Kinder- und Jugendarbeit ist völlig unterfinanziert und kann den an sie gestellten Anforderungen so nicht gerecht werden. Die 10 Mio. SAH-Mittel sind ein Tropfen auf den heißen Stein. Hier muss schnell reagiert werden. Die Offene Kinder – und Jugendarbeit muss zusätzliche Mittel erhalten. Die Hartz-Gesetzgebung muss mit in den Blick genommen werden. Die Regelsätze für diese Familien müssen erhöht werden. Kinder aus Hartz 4- Familien und aus Familien mit einem berufstätigen Elternteil müssen das Recht auf einen ganztägigen Kitaplatz ab dem ersten Lebensjahr haben und Jugendliche aus solchen Familien brauchen die Möglichkeit, von zu Hause ausziehen zu können.

Die Unterfinanzierung gilt auch für die Bildung.(14) Das Modell der Ganztägige Bildung und Betreuung an Schulen (GBS) ist trotz der Aufstockung der Mittel nicht an den Notwendigkeiten der von Armut betroffenen Kinder, die neu in die Förderung kommen sollen, orientiert. Hier bleiben allerdings auch noch weitere inhaltliche Fragen wie die Zusammenarbeit zwischen dem Sozialraum (Offene Kinder- und Jugendarbeit, Musikschulen, Sportverbände u.s.w.) und den Schulen offen.(15) Auch ist davor zu warnen, von diesen mäßigen zusätzlichen „Investitionen“ schnelle Erfolge zu erwarten. Eine Entwicklung zu korrigieren, die so lange in die falsche Richtung gelaufen ist, erfordert einen langen Atem. In Hamburg muss zumindest ein Teil der Mehreinnahmen bei den zusätzlichen Steuereinnahmen für so ein Projekt bereitgestellt werden. Die Reichen der Stadt müssen an den Kosten beteiligt werden. Hier ist eine andere Steuerpolitik notwendig. Sie beginnt beim Steuervollzug und muss Initiativen für eine andere Steuerpolitik im Bund entwickeln.

Grundsätzlich muss eine Abkehr von dem Argument der „Wirtschaftlichkeit des Sozialen“ erfolgen. In Krisenzeiten werden ohne lange Diskussionsprozesse Millionen bspw. in die HSH-Nordbank gesteckt. Wenn es aber um die Stärkung der Menschen in der Stadt geht, werden Krokodilstränen mit Verweis auf die „fehlenden“ Geldmittel geweint. Die Krisenverursacher müssen die Folgen tragen, nicht die Bürgerinnen und Bürger. Ebenso wichtig ist es, die Rahmenbedingungen nicht aus den Augen zu verlieren und in den Bereich der Schaffung von (öffentlich geförderten) Erwerbsarbeit und Armutsbekämpfung zu investieren. Nur wer das Gesamtbild der Probleme von Menschen abbildet, kann bessere Möglichkeiten in der Kinder-, Jugend – und Familienpolitik schaffen.

Diese Diskussion muss aus unserer Sicht auch bundesweit von der Linken geführt werden. Dies gilt sowohl für die fachliche Diskussion, als auch für die Fragen der Finanzierung der angesprochenen Maßnahmen.

(1)   Koordinierungssitzung der A-Staatssekretäre am 13.5.2011 in Berlin Seite 1

(2)   Schriftliche Kleine Anfrage des Abgeordneten Christoph de Vries (CDU) vom 15.07.2011

(3)   Drucksache. 20/1047

(4)   siehe Vereinbarung der SPD mit dem LEA HH

(5)   siehe PM der Fraktion DIE LINKE vom 1.9.2011, Beitrag Recht auf Stadt – auch für Kinder in Debatte Nr. 2 und die 10 Thesen von Staatsrat Jan Pörksen auf dem 14. Deutschen Kinder- und Jugendhilfetag in Stuttgart am 8. Juni 2011

(6)   u.a. Drs. 20/1047

(7)   Wahlprogramm der Partei DIE LINKE 2011 Seite 7

(8)   Siehe: Zur Diskussion im AK Kinder- und Jugendhilfe. Arbeitsprogramm 2011. Das Kapitel „Die Entwicklung der letzten 10 Jahre“

(9)   Neuorientierung der Hamburger Kinder-, Jugend und Familienpolitik; Vermerk für Olaf Scholz von Thomas Böwer  siehe Anlage der Drs. 20/128

(10)                     siehe z.B. Drs. 20/1287 und 20/1380 und den Bericht auf der Seite der Fraktion DIE LINKE vom 4. August von Peter Meyer und Ronald Prieß zur Aktion des ASD vor der Finanzbehörde am Gänsemarkt

(11)                     mehr in Analyse und Kritik Nr. 495 „Nur zum Schein gut – Der Kampf gegen das Hamburger Kitas-Gutscheinsystem“ und Beitrag Ronald Prieß zur Kitakonferenz auf der Seite der Fraktion unter Kita-Konferanz/Referate, siehe auch Recht auf Stadt – auch für Kinder in Debatte Nr. 2

(12)                     siehe Punkt 3.1. Abs. 4 des Papiers der BASFI vom 24. August 2011

(13)                     mehr in den Stellungnahmen der Landesarbeitsgemeinschaft für Erziehungsberatung vom 30.8.2011, den Anmerkungen der Geschäftsstelle des Verbandes der Kinder und Jugendarbeit Hamburg und der Stellungnahme der Jugendamtsleitungen zum Diskussionspapier der BAFSI vom 24.8.2011

(14)                     siehe Beitrag von Prof. Dr. Bernhard Nagel auf der ver.di-Tagung Zukunft der Bildung am 28./29.8.2009 in Berlin

(15)                     siehe PM 2Linke sieht Licht und Schatten“ der Fraktion DIE LINKE zu GBS vom 1. September 2011