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7. April 2009 Antiprivatisierung

ÖPP = „intelligente“ Privatisierung – Enteignung von öffentlichen Leistungen

Obwohl selbst die Parteien des bürgerlichen Lagers unter dem Druck der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise neuerdings das hohe Lied des regulierenden Staates singen, sind die Zeiten der „intelligenten“ Privatisierung, d.h. der indirekten Form des Verkaufs öffentlichen Eigentums, keineswegs vorbei. So halten sowohl die schwarz-rote Bundesregierung wie auch die meisten Landesregierungen daran fest, dass ÖPP-Projekte ein zentraler Hebel sind, um den Investitionsstau in vielen Bereichen der öffentlichen Infrastruktur zu beheben – und vorgeblich die Haushalte zu schonen. „Öffentlich Private Partnerschaften (ÖPP) bzw. Public Private Partnership sind heute ein allgemein anerkanntes und erfolgreiches Instrument öffentlicher Beschaffung und Leistungserstellung. Zwischenzeitlich werden in Deutschland 116 PPP-Projekte (Stand Dezember 2008) mit einem Gesamtinvestitionsvolumen von 3,5 Mrd. Euro verwirklicht. (...) Wie in anderen Ländern auch, zeigen Untersuchungen verwirklichter PPP-Vorhaben in Deutschland klar die Vorteile dieser Beschaffungsvariante: Durch eine angemessene und vernünftige Risikoverteilung zwischen Staat und Privatwirtschaft und durch den Lebenszyklusansatz von PPP, d.h. die Integration von Planung, Bau, Betrieb Finanzierung und gegebenenfalls Verwertung entsehen Effizienzvorteile und damit Kosteneinsparungen für den Steuerzahler gegenüber der traditionellen Beschaffung in der Größenordnung von 5 bis 25 Prozent. Im Durchschnitt liegen die Kosteneinsparungen von Öffentlich-Privaten Partnerschaften in Deutschland bei 15%.“[1]

Realität sieht anders aus

Der Rechnungshof Baden Württemberg kommt in einer „Wirtschaftlichkeitsanalyse von ÖPP-Projekten der ersten und zweiten Generation bei Hochbaumaßnahmen des Landes“[2] zu ganz anderen Schlussfolgerungen. Er hat in seiner Prüfung zwei ÖPP-Pilotprojekte der zweiten Generation und vier Projekte der ersten Generation untersucht. „Im Ergebnis bleibt festzuhalten, dass hohe zweistellige Effizienzrenditen bei ÖPP-Projekten durch den Rechnungshof nicht festgestellt werden konnten. Vielmehr ist bei einer realistischen Einschätzung der den Wirtschaftlichkeitsvergleichen zugrunde liegenden Parameter von Effizienzrenditen im Umfang von nur 3%-5% auszugehen.“ (38)

ÖPP-Projekte der ersten Generation

ÖPP-Projekte der ersten Generation, die sogenannten Investorenmaßnahmen, umfassen in der Regel Planung, Bau, Baumanagement und Finanzierung sowie die Instandhaltung technischer Anlagen bis zum Ablauf der Gewährleistungsfristen durch einen Investor.

Selbst bei diesen ÖPP-Projekten (mit A-B-C Ausschreibung, wobei A für die Vergabe der Bauleistung an einen Generalunternehmer, B für die Vergaben des Finanzierungs- und Baumanagements an ein Unternehmen und C für die Vergabe von Bauen und Finanzierung an einen Investor steht), die seit Anfang der 1990er Jahren betrieben wurden, schwinden die Effizienz- und Kostenvorteile mehr und mehr. In der Regel ergaben sich hier die besseren Angebote der Privaten, weil erstens die Kostenschätzung für den Eigenbau gemäß den Richtlinien für Baukostenplanung (RBK) der Staatlichen Hochbauplanungen erfolgte, die auf nicht zeitnahen Erfahrungswerten aus der Vergangenheit beruhte und zweitens Steuersparmodelle wie z.B. geschlossene Immobilienfonds (mit entsprechenden Steuerausfällen für die öffentlichen Haushalte) deutlich günstigere Finanzierungskonditionen boten als beim Kommunalkredit. Nach dem Wegfall steueroptimierter Fonds sind keine Finanzierungsangebote „mit niedrigeren Kreditzinsen als bei Staatskrediten mehr möglich.“

Hinzu kam drittens, dass bei der Eigenbauvariante eine endfällige Tilgung unterstellt wurde, d.h. z.B. bei einer Laufzeit von 20 Jahre, 19 Jahre nur Zinszahlungen und dann im letzen Jahr die Tilgung des gesamten Kredits. „Wird hingegen angenommen, dass auch die Eigenbau-Varianten innerhalb eines Zeitraums von 20 Jahren vollständig getilgt werden, entfallen die Zeitwertvorteile zugunsten der Investoren-/ÖPP- Varianten (..), d.h. sie verursachen überwiegend höhere Haushaltsbelastungen.“ (39)

ÖPP-Projekte der zweiten Generation

Das Grundkonzept der ÖPP-Projekte der zweiten Generation besteht darin, dass Bau, Finanzierung und Betrieb eines Gebäudes aus einer Hand angeboten werden, wodurch zusätzliche Effizienzgewinne erwartet werden, weil die Planung und Bauausführung von vornherein optimal auf einen wirtschaftlicheren Gebäudebetrieb abgestimmt werden kann (sogenannter Lebenszyklus-Ansatz). Die Vertragslaufzeiten liegen üblicherweise zwischen 15 und 25 Jahren. Dieses Konzept stand auch Pate beim „Modell Hamburg Süd“ und den aktuellen Planungen des Hamburger Senats für Sanierung, Neubau und Betrieb von Hamburgs Schulen.

Gegenüber diesen PPP-Projekten macht der Rechnungshof grundsätzliche Bedenken geltend. Denn den vorgeblichen Chancen der ÖPP-Modelle der zweiten Generation stehen teilweise erhebliche Kostennachteile und Risiken entgegen.

Es vergrößert sich das Problem des richtigen Vergleichsmaßstabs, wenn das Bauen und Finanzieren mit meist langfristigen Service-, Wartungs- und Dienstleistungsverträgen zu verknüpfen ist. Dies gilt ebenso für die kalkulatorische Berücksichtigung der Risikoübernahmen, die in der Vergleichsrechnung zwischen ÖPP und dem PSC (also dem Vergleich der Wirtschaftlichkeit von ÖPP-Projekten mit der Kostenschätzung für die Eigenbesorgung) von externen Beratern zulasten der Eigenbesorgung mit erheblichen Zuschlägen einkalkuliert werden, obwohl sie nicht sofort oder auch nur selten kassenwirksame Zusatzausgaben bewirken.

Über drei „Stellschrauben“, nämlich die Kostenansätze für Investition, Betrieb und Risikoübernahme lassen sich die geschätzten kalkulatorischen Kosten der Eigenbesorgung so zielorientiert (d.h. deutlich an der Obergrenze oder gar bewusst überhöht) festlegen, dass ein ÖPP-Angebot auf den ersten Blick wirtschaftlicher erscheint. Dabei wird nicht selten von prognostizierten Effizienzrenditen bis zu 20% ausgegangen.

„Der Rechnungshof sieht bei ÖPP-Projekten der zweiten Generation die Gefahr, dass neben überhöhten Risikozuschlägen auch deutlich überhöhte Planungswerte bei der Ermittlung des PSC (Public Sector Comparator) für die konventionelle Beschaffungsvariante (Eigenbau) zugrunde gelegt werden, die dann in einem Wirtschaftsvergleich zu fehlerhaften Annahmen und Ergebnisse zugunsten der ÖPP-Variante führen. Die bisherigen RBK-Werte bedürfen dringend einer Fortschreibung, um sie bei ÖPP-Verfahren aussagekräftig und verlässlich anwenden zu können.“/40/

Unberücksichtigt bleibt oft, dass die neuen ÖPP-Projekte der zweiten Generation gegenüber der Eigenbesorgung mit erheblichen zusätzlichen Kosten behaftet sind. Diese können nur durch Kosteneinspareffekte bei den Planungs-, Bau- und Betriebskosten kompensiert werden. „Anders ausgedrückt bedeutet dies, dass bei gleich hoher Renditeerwartung des Investors entweder mit geringeren Standards oder aber ‚verwässerten’ Ergebnissen zwischen Bau- und Betriebskosten zu rechnen ist.“

Als wesentliche Kostentreiber bei Modellen der zweiten Generation wirken:

Keine Zinsvorteile mehr, in der Regel höhere Zinskonditionen als bei Landes- oder Kommunalkrediten, insbesondere wenn keine Forderungsabtretung möglich oder erwünscht ist (sogenannte Projektfinanzierungen),

die hohe Renditeerwartung für den Eigenkapitalanteil der privaten Partner (meist 10 %-15 %);

tatsächlich über die ganze Laufzeit zu zahlende, eingepreiste Risikoprämien anstelle meist nur kalkulatorischer Wagnisse bei Eigenbesorgung;

hohe Transaktionskosten durch externe Beratung und umfangreiche Vertragswerke;

die teilweise zusätzliche Grunderwerbsteuer- und Grundsteuerbelastung;

die zusätzliche Belastung durch die MwSt. auf Dienstleistungen (z. B. Hausmeister, Reinigung, sonst. Facility Managementleistungen),

die Erhöhung der Gewerbesteuerbelastung durch Hinzurechnung von 25 % auf den Gewinn aus der Summe der Zinsen, die im Zusammenhang mit einer Forfaitierung an die kaufende Bank zu zahlen sind (Unternehmersteuerreform 2008),

hoher Aufwand für die Erstellung der fachlich umfassenden und rechtssicheren Ausschreibung, für die Angebotsbearbeitung aller Leistungen für den gesamten Lebenszyklus und auch das nach Angebotsabgabe in der Regel erforderliche Verhandlungsverfahren zur Optimierung der Angebote;

aufwendiges Projekt-Controlling über die Gesamtlaufzeit.

Der baden württembergische Rechungshof resümiert deshalb: „Belege dafür, dass die neuen ÖPP-Projekte der zweiten Generation tatsächlich erhebliche Wirtschaftlichkeitsvorteile aufweisen, konnten bislang noch nicht erbracht werden. Der Rechnungshof warnt davor, ÖPP-Projekte der zweiten Generation zu forcieren, nur ‚um dabei zu sein’ oder um ansonsten erforderliche Kreditaufnahmen zu umgehen.“

Schlussfolgerungen

In der Konsequenz fordert der baden württembergische Rechnungshof bei ÖPP-Projekten der zweiten Generation Machbarkeitsstudien mit Aussagen zu

  • Betriebskomponente mit Vor- und Nachteilen,
  • Angaben zum projektspezifischen Risikopotential,
  • Angaben zu Transaktionskosten.

Zudem müsse jedes einzelne ÖPP-Projekt im Haushalt und die zugehörigen Leistungsentgelte im Haushalt gesondert ausgewiesen werden. Bei der in der Regel angewandten Vertragsform der Fortfaitierung (Abtretung der Forderungen des ÖPP-Partners gegenüber dem Staat an die finanzierende Bank bei gleichzeitigem Einredeverzicht des Staates, d.h. der Staat muss zahlen, selbst wenn die vertraglich festgelegte Bau- oder Dienstleistung nicht erbracht wird) sollten die vom ÖPP-Partner aufgenommenen Kredite zukünftig als Staatskredite ausgewiesen werden.

Darüberhinaus sollten Wirtschaftlichkeitsanalysen die jährlichen Ausgaben der untersuchten Varianten über den gesamten Zeitraum stets in Form von Barwert- und Zeitwertreihen vergleichend dargestellt werden, um insbesondere auch Belastungen künftiger Haushalte transparent darzustellen (Barwertfalle). Schließlich fordert der Rechnungshof getrennte Berechnungen mit und ohne Risikozuschläge, um einen bereinigten Wirtschaftsvergleich zu erhalten und die gesonderte Ausschreibung von Dienstleistungsverträgen.

ÖPP in Hamburg

Legt man die Maßstäbe des baden württembergischen Rechnungshofs, kann es für die schwarzgrünen Projekte etwa für den Schulbau nur eine Schlussfolgerung geben: Alle Planungen müssen sofort eingestellt werden.[3] Schon beim Projekt „Hamburg-Süd“ wurde nachweislich gegen alle geforderten Grundsätze verstoßen: Die Werte für das PSC-Modell sind nicht nachvollziehbar, Zeitwertreihen, die die tatsächliche Haushaltsbelastung widerspiegeln, existieren nicht, einen getrennter Ausweis bei den Wirtschaftlichkeitsanalysen mit oder ohne Risikozuschläge wurde nicht gemacht – die ÖPP-Variante vielmehr mit den eingerechneten Risikozuschlägen schön gerechnet. Eine gesonderte Ausschreibung von Dienstleistungsverträgen hat es nicht gegeben.

Der Versuch, eine effektivere Variante in Eigenregie mit Beschäftigten, Personalräte etc. zu entwickeln, wurde nicht im Ansatz versucht. Und auch gegen die vom baden württembergischen Rechnungshof favorisierte Forfaitierung lassen sich grundlegende Einwände geltend machen: Hier werden in erster Linie Banken durch die risikolose öffentliche Zahlungsgarantie bedient. Ein vom Rechnungshof angeführtes Beispiel aus Baden Württemberg offenbart zudem die enormen finanziellen Risiken dieser Form der Finanzierung: Durch Insolvenz eines ÖPP-Investors wurde die Staatskasse zusätzlich mit 7 Mio. Euro belastet.

Öffentliche Investitionen in Eigenregie statt forciertem Ausbau der indirekten Formen der Privatisierung

Trotz aller Einwände halten Bundesregierung und auch Schwarzgrün in Hamburg an ihren Plänen fest, ÖPP-Modelle massiv auszuweiten. Es ist „Zielsetzung der Bundesregierung, den Anteil von PPP-Projekten auf 15% zu erhöhen. Bislang beträgt der Anteil lediglich gut 4%.“ („Faire Wettbewerbsbedingungen…“, siehe FN 1)

Um das voranzubringen, sollen weitere Hindernisse für ÖPP-Projekte aus dem Weg geräumt werden, so u.a. die Umsatzsteuermehrbelastung von „personalintensiven Öffentlich-Privaten Partnerschaften“. Geplant ist diese Mehrbelastung zunächst in einem Modellprojekt aus dem Umsatzsteuermehraufkommen zu erstatten. Darüber hinaus will man die Bundeshaushaltsordnung dahingehend verändern, dass zur Prüfpflicht auch eine Prüfung hinsichtlich des Eingehens einer Öffentlich Privaten Partnerschaft umfasst. Und: „Mit der Aufgabendurchführung sollen Private beauftragt werden, soweit sie staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeit ebenso gut oder besser erbringen können.“

Statt der Finanzierung dringend notwendiger Investitionen in die öffentliche Infrastruktur über jetzt extrem günstige Kommunalkredite werden hier weiter die Interessen privater Investoren und der Banken bedient, die sich angesichts des für sie extrem ungünstigen wirtschaftlichen Umfelds über diese staatlichen Schnäppchen freuen können. Diese Art der „Krisenbewältigung“ hat System und findet sich auch bei der Reform des Finanzsystems (Rettung der Eigentumstitel statt Beteiligung der Vermögensbesitzer an den Verlusten). Nötig ist demgegenüber eine Antikrisenpolitik, die die Realökonomie stärkt z.B. durch massive Investitionen in öffentliche Infrastruktur in Eigenregie.


[1] „Faire Wettbewerbsbedingungen für Öffentlich Private Partnerschaften schaffen“, gemeinsamer Antrag von CDU und SPD vom 18.3.2009, Deutscher Bundestag, 16. Walperiode, Drucksache 16/12283

 

[2] ´Rechnungshof Baden Württemberg, Wirtschaftlichkeitsanalyse von ÖPP-Projekten der ersten und zweiten Generation bei Hochschulbaumaßnahmen des Landes, Beatendende Äußerung nach § 88 Abs. 2 Landeshaushaltsordnung, März 2009, Ar.: V-1208HB-062.14

 

[3] vgl. dazu Joachim Bischoff, Ute Furtkamp, Bernhard Müller, Öffentlich Private Partnerschaften, Eine besonders intelligente Form der Privatisierung, herausgegeben von DIE LINKE Fraktion in der Hamburgischen Bürgerschaft, Oktober 2008